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农村集体土地使用权证的几个问题的探讨

以宅基地和集体建设用地为视角

发布时间:2014-11-19 08:55:32


靖边县人民法院   贺新春

     2011年国土资源部颁发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》明确要求:农村集体土地确权登记将保证农民土地合法权益。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调依法保障农户宅基地用益物权,促进我国城乡经济社会一体化进程。本文对农村集体土地使用权证的现状及问题和完善建议两方面进行了研究。

一、目前,集体土地使用权证的现状及问题

    (一)集体土地使用权证的流转受到非常严格的限制

根据《物权法》、《担保法》及《土地管理法》等相关的法律规定,目前,农民集体所有的土地的使用权的流转还没有完全放开,集体土地使用权证还不能进入二级流通市场,在市场经济条件下,不能发挥集体土地使用权的应有价值,这将可能导致一种恶性贫富差距。

(二)农村集体土地确权颁证存在诸多问题

“一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地。目前法律法规对“户”却并没有做出详细的说明。在实务过程中,就会对“一户一宅”的理解产生非常大的偏差,甚至产生歧义,例如,一户人家分成两户后,后来因法律的继承关系而取得两处宅基地,对于多出一处宅基地该怎么处理?这些问题将给确权颁证工作带来很多麻烦。

缺乏统一的农村土地登记制度

    在目前的法律体系下,农村集体土地的登记工作尚缺乏统一的部门负责,而是由多头部门登记。

没有形成一体化的信息化管理

    目前,农村地籍调查工作需要完善,信息化建设处于滞后状态,农村土地登记工作尚没有实行一体化的信息化管理。

二、完善集体土地使用权证的建议

(一)关于集体土地使用权转让的法律根据问题

目前,并没有哪部法律法规明令禁止农村集体土地使用权不能出让、转让、出租或者其他方式流转起来。而相反的是,在2004年8月29日第二次新修订的《土地管理法》和相关的配套《实施条例》当中却能寻找到一些农村集体土地流转的一些法律根据。  

1.依据2004年8月29日第二次新修订的《土地管理法》第63条之规定。可以从两个方面来理解该条文的立法旨意:一是该条文中的农民集体所有的土地使用权可以推测专为农业用地,若是农业用地不办理农业用地转为非农建设用地手续而让其流转起来,法律上是禁止的。反之,如果同性质的土地流转,则不再是63条所调整的。例如,农业用地流转之后仍为农业用地,继续从事农业生产,不变更原来的用途。在这种情况下,则应该适用第14条的规定。二是由63条后半句我们可知道,在满足一定情形的集体建设用地使用权可以依法转移。通常,按字面意思来理解,转移也即为流转之意也。

2.另根据新的《土地管理法》第62条的内容,法律实际已经承认村民出租和出卖房屋的这种普遍现实,而对这样的客观现象也没有加以禁止,根据私法原理:法无明文禁止即可为,因此,从这方面理解,还是可以流转的。 

3.再根据新的《土地管理法实施条例》第6条以及新《刑法》第228条相关的内容,我们可以知道在依法定程序下,也即“地随房走”而引起的土地使用权的转移是法律所允许的,只是要依法办理相关手续,在主观上不能以牟利为目的。

4.《物权法》没有直接规定农村宅基地使用权的权利内容,但是依据第153条意思,宅基地使用权的流转由其他法律法规来调整,该条也没有禁止性规定。这对于完善我国农村宅基地使用权的流转制度提供了立法空间。

综上所述,我们不难看出现有法律法规并没有对集体土地使用权流转绝对禁止。相反,还能看出以后流转将是个必然趋势。只是目前还没有具体配套的操作办法。

(二)应建立城乡同等的社会保障制度

目前,反对宅基地使用权流转的主要原因无非就是担心失地的农民将得不到任何生活保障,同时担心资金雄厚的城里人到农村去抢地。而农民朋友在这个竞争中处于劣势,最后可能使他们变得一无所有的风险。土地对农民来说,真是太重要了。其实,只要国家将农民都纳入社会保险体系,并和城里人享有同等的待遇,这问题就可解决了。也将有利于发挥宅基地的使用价值以及交换价值,充分显现宅基地使用权的物权效能。

   (三)应区分对待“一户多宅”情况

    对因合法继承房产拥有多出的宅基地房的,对该房屋的所有权属继承人所有应以承认,只是对这部分房屋继承人改造或者扩建应以禁止,等房屋毁损或拆除后,多出的宅基地应退还给集体经济组织,同时也可要求集体经济组织支付相应的补偿。对于其它一户多宅情况,只要多宅的面积总和不超过当地规定的标准,应允许一户多宅出现。对于在宅基地上没有建住房和村民的住房已经废弃而导致宅基地长期闲置。这样应无偿回收。

     (四)改一户只能拥有一处宅基地为一户只能申请一处宅基地

    《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。建议《中华人民共和国土地管理法》(修改草案征求意见稿)第89条规定,“农村村民一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

    (五)建立统一的农村土地登记制度

    一是建立农村宅基地使用权与农民住房所有权统一登记的制度:二是包括林地在内的集体土地所有权由土地主管部门登记。

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